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Présentation de l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) et du rapport public annuel de contrôle 2018

26 nov. 19

Relations presse immobilier
Contact médias : Carol Galivel - 01 41 05 02 02

Après 5 années d’existence et à l’occasion de la publication du rapport public annuel de contrôle 2018, l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) présente ses missions, ses méthodes et ses principaux constats sur le secteur du logement social et de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC).
Après 5 années d’existence et à l’occasion de la publication du rapport public annuel de contrôle 2018, l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) présente ses missions, ses méthodes et ses principaux constats sur le secteur du logement social et de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC).
 
L’ANCOLS : un outil de l’État qui s’acquitte de ses missions dans toute l’ambition voulue par le législateur

Créée par la loi ALUR et mise en place au 1er janvier 2015, l’Agence est issue de la fusion de la Mission interministérielle d’inspection du logement social (Miilos) et de l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC). La mission de contrôle et d’évaluation qui lui a été dévolue est plus étendue que la simple addition des missions initiales de ces deux organismes.  Ainsi :
  • sur le champ des contrĂ´les, l’Agence a la responsabilitĂ© d’arrĂŞter les suites Ă  donner aux rapports de contrĂ´le, elle peut effectuer des mises en demeure, prononcer des astreintes et proposer au ministre chargĂ© du logement de prononcer des sanctions. Elle apporte la nouveautĂ© de publier les rapports de contrĂ´le, permettant d’éclairer l’ensemble des parties prenantes Ă  l’action d’un organisme.
  • sur le champ des Ă©tudes, les sujets se sont Ă©tendus au-delĂ  du champ de la participation des employeurs Ă  l’effort de construction (PEEC) : dorĂ©navant les Ă©tudes conduites par l’Agence apportent, des Ă©clairages indĂ©pendants sur l’ensemble du secteur du logement social.
Les pouvoirs publics ont ainsi voulu doter l’État d’un outil à même de vérifier que les acteurs du logement social et de la PEEC remplissent au mieux leurs missions d’intérêt général en atteignant leurs objectifs avec efficience.
 
Chargée de l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des organismes de logement social

La mission d’évaluation de l’action des organismes du logement social, réalisée lors des contrôles des organismes et par les études, est indispensable au regard de l’importance tant de l’enjeu social du logement des ménages à revenus modestes que du volume des aides publiques directes et indirectes versées pour le développement et l’exploitation du parc de logement social. Avec plus de 5 millions de logements, il représente en effet un stock historique de crédits publics atteignant plusieurs centaines de milliards d’euros
Cette mission relève ainsi d’une exigence légitime vis-à-vis des ménages logés dans le parc de logement social, ainsi que des ménages aux revenus modestes demandeurs de logement social et des contribuables. Elle consiste avant tout à souligner les pistes d’amélioration au service des ménages et du bon emploi des crédits publics.
Entre 2015 et 2018, ce sont 363 organismes qui ont été contrôlés, détenant 3,5 millions de logements, soit 70% du parc total de logement social. En outre, une trentaine d’études ont été réalisées en plus des analyses produites annuellement par l’Agence.
 
Dont le fonctionnement est indépendant du secteur contrôlé

Le fonctionnement de l’Agence repose sur les compétences institutionnelles :
  • du conseil d’administration, prĂ©sidĂ© par Jean Gaeremynck, composĂ© de 7 membres (4 reprĂ©sentants des ministres chargĂ©s du logement, de l’économie et du budget et 3 personnalitĂ©s qualifiĂ©es), qui en particulier approuve les programmes annuels de contrĂ´le et d’études et le rapport public annuel de contrĂ´le.
  • du comitĂ© du contrĂ´le et des suites, prĂ©sidĂ© par Anne Bolliet, composĂ© de reprĂ©sentants des ministres chargĂ©s du logement et de l’économie, qui notamment prĂ©pare le programme de contrĂ´le, arrĂŞte les suites donnĂ©es aux rapports de contrĂ´le, prĂ©pare les dĂ©libĂ©rations du conseil d’administration relatives notamment aux propositions de sanction et examine le rapport public annuel de contrĂ´le prĂ©alablement Ă  son approbation par le conseil d’administration.
  • du comitĂ© des Ă©tudes, prĂ©sidĂ© par AndrĂ© Crocherie, composĂ© Ă©galement de reprĂ©sentants des ministres chargĂ©s du logement et de l’économie, qui notamment prĂ©pare le programme annuel des Ă©tudes et approuve les rapports d’étude.
 
Présentation du rapport public annuel de contrôle 2018

Le rapport public annuel de contrôle (RPAC) 2018 développe différents focus – d’organismes, de situations territoriales et d’éclairages thématiques spécifiques – et inclut également une présentation de l’organisation de la mission de contrôle au sein de l’Agence et du bilan des contrôles réalisés en 2018 ainsi que des suites administratives données à ces contrôles.

Il expose et qualifie des situations d’organismes contrastées à la fois en termes de contextes territoriaux et de performances de gestion.

Les méthodes de contrôle de l’Agence reposent sur le principe du contradictoire qui garantit que les contenus définitifs des rapports de contrôle sont arrêtés en tenant compte des observations des organismes et que ceux-ci ne font pas, le cas l’échéant, l’objet d’une procédure de sanction sans avoir été entendus et sans avoir eu connaissance des arguments de fait, de droit et de preuve retenus par l’Agence.

Consécutivement à ce processus, les conclusions des contrôles de l’année 2018 sont synthétisées dans le rapport public annuel de contrôle auquel sont joints les droits de réponse des organismes cités et des fédérations sectorielles.
 
L’essentiel du rapport public annuel de contrôle :

La présente édition du rapport analyse les situations de deux territoires confrontés à d’importants enjeux en termes de logement social, en dressant une vision consolidée à partir des contrôles des principaux bailleurs du département de La Réunion et des organismes rattachés à la ville de Paris.

Les analyses thématiques ont porté d’une part sur les démarches de prise en compte de la problématique des personnes âgées par les organismes de logement social, axe prioritaire de l’Agence eu égard au constat qu’un logement social sur deux est potentiellement concerné par le vieillissement d’au moins un de ses membres à court et moyen termes, et d’autre part, sur la présentation de l’approche méthodologique de diagnostic financier et prospectif qu’elle utilise dans ses missions de contrôle des organismes de logement social.

Les insertions relatives aux organismes cités dans le rapport, ainsi que l’illustration de la démarche d’analyse financière de l’Agence avec les données du secteur, mettent en évidence que sauf manquements lourds dans leur gestion, et en raison de la maturité du modèle économique, la situation financière des bailleurs sociaux est solide et, qu’en particulier, les effets de la réduction de loyer de solidarité (RLS) ne peuvent raisonnablement motiver la réduction des programmes de construction, de réhabilitation et d’entretien.

S’agissant de la gestion des organismes, le rapport souligne la réalité du professionnalisme et des dynamiques de progrès au service des ménages logés, constatés chez la plupart des bailleurs. Les manquements graves observés et, le cas échéant, les propositions de sanctions au ministre chargé du logement, voire les signalements effectués au procureur, sont ponctuels et ne doivent pas masquer le sérieux global des organismes et les efforts effectués.

Cependant, l’Agence constate que l’efficience de gestion est, jusqu’alors, insuffisamment inscrite dans les priorités de l’ensemble du secteur comme l’illustrent les constats, en termes de coûts de gestion trop importants ou à mieux maîtriser, pour par exemple l’OPH d’Aubervilliers, l’OPH de la Métropole de Grand Nancy, le Groupe Batigère ou encore les bailleurs rattachés à la ville de Paris ou intervenant dans le département de La Réunion.
 
En substance, les principales conclusions du rapport public :
  • Un secteur globalement caractĂ©risĂ© par un nombre limitĂ© d’irrĂ©gularitĂ© et de dysfonctionnements ainsi que par une rĂ©elle dynamique sociale.
  • La conformitĂ© rĂ©glementaire : condition nĂ©cessaire, mais insuffisante pour remplir au mieux la mission de logement des mĂ©nages aux revenus modestes. En effet, le rapport identifie des situations oĂą les organismes ont une politique d’attribution sĂ©lectionnant certes des mĂ©nages dont les revenus sont en dessous des plafonds rĂ©glementaires, mais avec un dĂ©ficit d’accueil de mĂ©nages aux ressources les plus faibles alors que la demande pour ces mĂ©nages est importante et que la mission lĂ©gale de ces organismes est de loger des mĂ©nages aux revenus modestes. Ce constat doit interpeller les organismes dont la mission d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral a pour finalitĂ© selon la loi d’accueillir les mĂ©nages aux revenus modestes, mĂŞme si les niveaux lĂ©gaux des plafonds de ressources permettent aux deux tiers des mĂ©nages de pouvoir prĂ©tendre Ă  l’attribution d’un logement social.
  • Des organismes dont la situation financière demeure solide malgrĂ© la RLS, mais qui doivent amĂ©liorer leur efficience de gestion. Les donnĂ©es prĂ©sentĂ©es montrent qu’à fin 2017, les SAHLM et les OPH ont un endettement net de trĂ©sorerie Ă©gal Ă  133 milliards d’euros et dĂ©gagent une capacitĂ© d’autofinancement de 8,5 milliards d’euros, soit une capacitĂ© annuelle de remboursement de 10,5 milliards d’euros compte tenu des intĂ©rĂŞts annuels de 2 milliards dĂ©comptĂ©s pour obtenir la capacitĂ© d’autofinancement. La dette globale du secteur ne reprĂ©sente donc que 16 ans (133/8,5) de capacitĂ© d’autofinancement, ce qui traduit un fort potentiel d’endettement pour soutenir l’investissement. La trĂ©sorerie ramenĂ©e au logement a augmentĂ© au cours des dernières annĂ©es, y compris en 2018, et reprĂ©sente au global plus de 290 jours de charges courantes (285 jours en 2017, soit 2400 euros par logement). L’Agence rappelle qu’elle a rĂ©alisĂ© une analyse visant Ă  comparer des organismes prĂ©sentant des caractĂ©ristiques comparables sur la base d’une dizaine de critères objectifs tels que la taille et l’âge du parc, la part de logements individuels, la part de logements en quartier prioritaire de la politique de la ville ou la concentration du parc. De cette dĂ©marche Ă©merge le constat suivant : en faisant l’hypothèse que les coĂ»ts de gestion pourraient ĂŞtre alignĂ©s sur les organismes les plus efficients au sein de chaque panel, près d’un milliard d’euros d’économies potentielles pourraient ĂŞtre rĂ©alisĂ©es, et cela sans prise en considĂ©ration des Ă©conomies d’échelle attendues du mouvement de restructuration engagĂ© par la loi Elan. Ces Ă©conomies impliquent nĂ©cessairement des actions dans la durĂ©e et des Ă©volutions structurelles internes aux organismes.
  • La problĂ©matique des personnes âgĂ©es: plus d’un logement social sur deux est potentiellement concernĂ© par le vieillissement d’au moins un de ses occupants Ă  court ou moyen terme. Cette situation implique une attention et une mobilisation accrues de la part des organismes.
  • Paris : un territoire oĂą les principaux bailleurs sont rattachĂ©s Ă  la collectivitĂ© et activement pilotĂ©s et soutenus par elle. Le fonctionnement du parc social parisien est positivement encadrĂ© par des contrats d’objectifs et de moyens et marquĂ© par un dispositif guidĂ© par l’objectif de la transparence des critères d’attribution des logements. La situation financière est solide malgrĂ© une efficience de gestion insuffisante et son offre est diversifiĂ©e et Ă©conomiquement accessible. Cependant, dans un contexte de marchĂ© du foncier particulièrement tendu et pour mettre en Ĺ“uvre un objectif de rĂ©Ă©quilibrage de l’offre de logements sociaux entre arrondissements, l’Agence identifie quelques opĂ©rations ponctuellement coĂ»teuses avec des niveaux d’aides Ă©levĂ©s. En outre, la politique de dĂ©veloppement du parc social avec des conventionnements sur place a pu crĂ©er des situations d’irrĂ©gularitĂ©s en matière de supplĂ©ment de loyer de solidaritĂ© (SLS) et de fragilitĂ© induite pour certains mĂ©nages. Ce sujet est dĂ©sormais pris en compte pour les nouveaux logements conventionnĂ©s par de rĂ©centes Ă©volutions lĂ©gislatives avec en particulier un plafonnement du supplĂ©ment de loyer de solidaritĂ© (SLS) tenant compte des loyers moyens constatĂ©s dans la zone gĂ©ographique. 
  • La RĂ©union : des opĂ©rateurs de logement social confrontĂ©s Ă  une forte prĂ©caritĂ© des locataires et Ă  des enjeux patrimoniaux importants. Le rapport constate une accessibilitĂ© Ă©conomique du parc social insuffisante et questionne sur la prioritĂ© donnĂ©e au dĂ©veloppement de l’offre de logements neufs au dĂ©triment de l’entretien et de la rĂ©habilitation dans un contexte climatique exigeant et au regard d’une tension locative en diminution. Il prĂ©conise l’accroissement d’une recherche d’efficience des organisations internes et la mise en place d’une dĂ©marche de rĂ©duction des coĂ»ts de gestion, notamment de la masse salariale, ainsi qu’une recherche d’une meilleure adĂ©quation des loyers avec les conditions Ă©conomiques des locataires et des demandeurs de logement social.

Présentation des études transversales menées par l’ANCOLS

Depuis sa création en 2015, l’Agence a conduit une trentaine d’études dans le cadre du programme annuel approuvé par le conseil d’administration de l’ANCOLS et préparé par le comité des études. Ces études ont d’abord pour objet d’éclairer à leur demande les ministères de tutelle sur des thématiques spécifiques.  Leurs conclusions sont publiques.
À titre d’exemples, voici à grands traits quelques conclusions d’études :
  • L’offre rendue disponible par la rotation dans le parc existant reprĂ©sente massivement la rĂ©alitĂ© de l’offre proposĂ©e aux demandeurs : sur 100 logements sociaux offerts Ă  la location, 85 le sont par des logements remis en location après le dĂ©part des locataires, et 15 seulement par des logements neufs. Chaque point de mobilitĂ© supplĂ©mentaire dans le parc correspond Ă  près de 50 000 logements supplĂ©mentaires qui seraient remis en location. L’enjeu de la mobilitĂ© est donc majeur indĂ©pendamment des efforts Ă  maintenir pour la construction neuve principalement en territoires de marchĂ© tendu.
  • L’acuitĂ© des enjeux en ĂŽle-de-France n’a pas d’équivalent. L’agglomĂ©ration de Paris reprĂ©sente en effet 26% du stock du parc national de logement social et 32% de la demande mais seulement 14% de l’offre nationale rendue disponible. La singularitĂ© de la situation francilienne est telle qu’elle interroge sur la pertinence d’y faire face avec des outils conçus Ă  l’échelle nationale, pour l’ensemble des territoires français, zones tendues comme zones dĂ©tendues.
  • La plus grande pauvretĂ© des mĂ©nages demandeurs par rapport aux mĂ©nages dĂ©jĂ  bĂ©nĂ©ficiaires de logement social : 75% des mĂ©nages attributaires demandeurs sont sous le plafond de ressources PLAI alors que 57% des mĂ©nages occupant un logement social le sont. Cet Ă©cart s’explique en partie par l’élĂ©vation du niveau de vie des mĂ©nages ayant emmĂ©nagĂ© au dĂ©but de leur vie professionnelle. Le profil de revenus des attributaires est globalement fidèle au profil des demandeurs sans surreprĂ©sentation marquĂ©e des bas revenus. Les objectifs de la loi Ă©galitĂ© citoyennetĂ©, soit un quart des attributions hors QPV au bĂ©nĂ©fice des mĂ©nages demandeurs du 1er quartile des revenus, ne paraissent pas aujourd’hui atteints.
  • Le système traditionnel et historique de filières de financement est dĂ©sormais en dĂ©calage avec la rĂ©alitĂ© de la situation financière des mĂ©nages demandeurs. Il a conduit Ă  un dĂ©couplage paradoxal entre les loyers effectivement pratiquĂ©s et les plafonds de ressources exigibles. Ainsi, il existe une large part relativement ancienne du parc (près de 3 millions de logements dont 1,9 million hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville) dont les niveaux de loyers et de coĂ»ts totaux sont en pratique infĂ©rieurs aux plafonds de loyers PLAI et dont les plafonds de ressources sont cependant ceux des logements avec un financement PLUS.
  • La vente de logements sociaux Ă  l’unitĂ© est certes en croissance ces dernières annĂ©es mais reste limitĂ© avec 8 400 logements vendus en 2017, soit 0,2 % du parc des bailleurs. L’étude met en exergue un certain nombre de freins rencontrĂ©s par les OLS. Le refus des locataires occupants de se porter acquĂ©reurs de leur logement ou d’accepter une offre de mobilitĂ© interne constitue le principal frein. L’objectif de vendre entre 17 000 et 20 000 logements chaque annĂ©e, chiffres faisant consensus dans le secteur, semble optimiste au regard des dynamiques actuelles, y compris en tenant compte des ventes que rĂ©aliserait l’OpĂ©rateur National de Vente (ONV) HLM d’Action Logement. Il convient de s’interroger sur la pertinence d’apprĂ©hender la vente comme source significative de financement pour assurer le dĂ©veloppement du parc des organismes de logement social. La mobilisation des capacitĂ©s de recours Ă  l’emprunt dont le remboursement serait adossĂ© aux loyers des logements non vendus, mais plus encore de l’ensemble des logements du parc social, apparaĂ®t ĂŞtre un levier de financement bien plus puissant.
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